瞭望 | 推动地下空间合理有序开发利用

《指导意见》坚持有利于经济稳定的宏观政策取向，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的合法权益为出发点，探索推动科学合理开发利用城市地下空间

地下空间开发利用需要规划、产权、标准、技术等多个维度支持，综合性强，覆盖产业类型广，在《指导意见》实施过程中，还需要注重落实相应保障机制

文 | 田彦军

地下空间潜力巨大，是节约集约用地的重要增量空间。合理开发利用地下空间，有利于促进节约集约用地、扩大城市容量、提高城市综合承载能力，为市民提供更为舒适、便捷的生产、生活、生态空间。向外延伸还有利于推动能源储备和减碳固碳等新兴、战略领域的发展。从世界各国看，在人地关系较为紧张的国家和地区，当城市发展到一定阶段，空间资源都会变得极其稀缺，开发地下空间资源成为必然选择。

为贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实党中央、国务院关于全面加强资源节约工作的决策部署，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，使优势地区有更大发展空间，自然资源部在广泛调研地方实践的基础上，日前印发了《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持有利于经济稳定的宏观政策取向，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的合法权益为出发点，探索推动科学合理开发利用城市地下空间。

统一规范地下空间 开发利用政策势在必行

党中央、国务院高度重视地下空间开发利用工作，在国家新型城镇化规划，以及建立国土空间规划体系并监督实施、城市规划建设管理等工作中均明确提出要统筹地上地下空间开发利用的总体要求。

2021年12月21日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出“探索地上地下空间综合利用的创新举措”。

《中华人民共和国民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但规定较为原则。近年来，各地在地下空间开发利用方面进行了积极探索实践。以上海、广州、深圳、南京等为代表的土地资源紧张的大城市，在探索实践的基础上，制定完善地下空间利用和改革措施，积极推动地方立法。其中上海、长春、天津颁布了地下空间的地方法规，广州、深圳、南京、武汉、杭州等地颁布了地下空间的地方政府规章，成都、厦门、长沙等地颁布了地下空间的政府规范性文件。

2008年深圳市颁布的《地下空间开发利用暂行办法》是国内最早关于地下空间的综合性政府规章，首次探索形成了地下空间的部门管理、规划编制、权属范围及取得、权属登记等相关管理规定。2014年上海市颁布实施《地下空间规划建设条例》，是国内首部针对地下空间的综合性地方法规，对地下空间部门管理、规划管理、用地管理、建设管理、使用管理以及用地权属管理等方面进行了较为全面的规定，是地方层面立法等级最高、内容最全面的地下空间地方性法规。

2023年出台的《上海市地下建设用地使用权出让规定》对其市域范围内国有土地的地下建设用地使用权出让规则、权属和登记，以及安全和监管等方面作出了细化规定。但是，全国层面尚未制定统一规范的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题，制约了地下空间规范有序开发利用。

为此，自然资源部在充分调研和吸收各地地下空间开发利用实践探索成果的基础上，研究制定了《指导意见》，从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策措施，统筹推进城市地下空间资源优化配置和高效利用。

深圳地铁岗厦北枢纽——“深圳之眼”（2024年9月22日摄） 梁旭摄/本刊

全链条支持地下空间开发利用

推进地下空间开发利用是一项系统性工程，需要持续发力、久久为功。《指导意见》对开发利用地下空间明确了应当把握好的主要原则。一是坚持因地制宜、有序开发。根据经济社会发展要求，结合地下空间资源禀赋，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。二是坚持统筹规划、分类引导。地下空间要与地表、地上空间统筹规划，明确准入要求，实行分类指导。三是坚持公共优先、复合利用。坚持把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加强城市地下空间安全韧性建设要求，服务民生、平急两用等。坚持安全环保，推进复合利用。四是坚持政府引导、市场运作。强化政府引导，优化激励支持政策，注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。

充分考虑各地自然资源禀赋和管理水平差异，《指导意见》提出近五年的总体目标：推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，tp钱包为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

开发利用地下空间涉及自然资源管理全链条工作，《指导意见》在强化规划统筹引领、健全用地供应政策体系、规范建设项目规划管理、完善产权管理等四个方面，从国家层面提出了缓解城市土地资源供需紧张、拓展城市空间的政策措施。

在强化城市地下空间规划统筹引领方面，充分发挥国土空间规划作用，有序推进地下空间开发利用。一是开展城市地下空间资源综合调查评价。加强城市地质基础调查，明确可利用的规模、质量和三维空间分布，为科学开发利用奠定基础。二是明确涉及地下空间开发利用相关国土空间规划的编制原则、重点内容。三是支持结合重点领域和工程建设，探索城市空间分层规划和资源复合利用。鼓励符合条件的地下空间建设公共停车设施。

在健全城市地下空间建设用地供应政策体系方面，需落实地下空间开发利用的底线要求，处理好已设立用益物权与地下空间建设用地使用权的关系。一是明确地下空间的准入要求，细分优先布局、鼓励布局和禁止布局的项目类型。同时，对纳入国家和省重大项目且需要利用深层地下空间的，支持各地在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，结合实际开展探索。二是充分考虑相邻空间国有建设用地使用权的关系，保护已设立的用益物权，细化可以协议出让（租赁）国有地下空间建设用地使用权的情形。三是明确实施差别化的地价支持政策。实行地价向下递减的优惠政策，明确地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）；对于已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的，不再收取土地价款。

在规范城市地下空间建设项目规划管理方面，通过规范管理和优化程序，提高地下空间建设项目规划许可审批效能和监管服务水平。一是明确对于单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表分别办理规划许可，规定了地下空间建设项目规划条件的具体内容，并提出对于详细规划未明确相关规划控制指标和要求的，可依据总体规划及相关专项规划研究确定规划要求，纳入详细规划。二是按照划拨、出让（租赁）等不同地下空间国有建设用地使用权配置方式，提出建设用地规划许可证的核发程序，明确建设工程设计方案符合详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。

在完善城市地下空间产权管理方面，应更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，进一步强化不动产产权管理。一是规范不动产登记规则，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权利设定方式。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则。二是对于建成并通过竣工验收，且符合详细规划的地下空间，可依法完善相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以协议方式补办手续。三是强调城市地下空间国有建设用地使用权自登记时设立，并明确相应的转让、出租和抵押权能。

多措并举夯实地下空间 开发利用制度基础

地下空间开发利用需要规划、产权、标准、技术等多个维度支持，综合性强，覆盖产业类型广，在《指导意见》实施过程中，还需要注重落实相应保障机制。

深化规划编制。深化“多规合一”，强化总体规划、详细规划和专项规划之间关于地下空间保护、利用、管控内容的传导、衔接和协同，突出安全韧性要求，重点推进超大特大城市以及优势地区的城市群、都市圈、人口净流入地区的地下空间规划编制，高度重视中心城区的地下空间的规划编制工作。

加强工作协同。相关部门要加强工作协同，共同推进地下空间资源的规划实施、开发利用等工作。有条件的地方，可结合本地实际制定或修订相关地方性法规、规范标准。

健全监管机制。强化安全底线要求，严格规划条件落实，任何单位和个人未经批准不得擅自改变地下空间的使用功能、规划条件和土地用途。强化合同履约动态监管，确保依规依约开发利用。加强监管协同，建立监管信息共享机制，推动形成监管合力。

强化信息化支撑。完善地下空间信息数据共享管理机制。加强地下空间综合调查普查，丰富地下空间信息数据。建立健全地下空间数据信息归集、查询和更新机制。统一地下空间信息管理标准，以实景三维为基础数据，依托“三维地籍”、国土空间规划“一张图”等技术和平台，加快实现地下空间的现状底图底数、资源综合评价、规划数据、审批供应、规划许可和规划核验等信息互联互通。

精心指导组织实施。自然资源部将结合地方实际，加强分类指导，及时总结提炼各地关于地下空间开发利用的实践经验，加强关于地下建设用地使用权出让价格评估指引等相关政策的研究和衔接，确保《指导意见》落到实处，有力有序推进地下空间开发利用。

（作者为自然资源部自然资源所有者权益司副司长）■